‘น้ำมัน’ คือ ‘ความลับ’ ของรัฐสวัสดิการนอร์เวย์ แต่มันไม่ใช่อย่างที่คุณคิดแน่ๆ
หากจะว่ากันตรงๆ การมี "รัฐสวัสดิการ" ก็ไม่ใช่สิ่งที่จำกัดอยู่แค่ยุโรปเหนือหรือโลกตะวันตกเท่านั้น เพราะจริงๆ แล้วการมีสวัสดิการรัฐระดับสูงนั้น เกิดกับประเทศอีกกลุ่มคือ ประเทศกลุ่ม "เศรษฐีน้ำมัน" เช่นประเทศเพื่อนบ้านเราอย่าง บรูไน ก็มีสวัสดิการให้ประชาชนเรียนฟรีจนจบมหาวิทยาลัย ซึ่งไม่ได้ต่างจากพวกประเทศนอร์ดิก
แต่อีกด้านหนึ่ง การพบน้ำมันแล้วเอามาเป็นรายได้หลักในการสร้างสวัสดิการ ก็อาจพบหายนะได้ในที่สุดถ้าพึ่งพารายได้แค่ทางนี้อย่างเดียว และกรณีศึกษาหายนะที่ว่าก็ได้แก่ เวเนซุเอลา
อย่างไรก็ดี ถ้าจะมีประเทศที่สวัสดิการดีมากๆ และมีน้ำมันมากมาย ในโลกนี้ก็น่าจะมีประเทศเดียว คือ “นอร์เวย์”
‘นอร์เวย์’ เศรษฐีน้ำมันของยุโรป
บางคนอาจไม่รู้ว่า นอร์เวย์ คือ เศรษฐีน้ำมัน นอร์เวย์เป็นประเทศยุโรปที่มีปิโตรเลียมในมือมากที่สุด เป็นชาติที่มีน้ำมันดิบสำรองมากที่สุดในยุโรปตะวันตก และประชากรของเค้ามีน้อย ดังนั้น นอร์เวย์ คือ รวยแบบโคตรรวยจากน้ำมัน
อ่านมาถึงตรงนี้ ในบริบทที่เราพูดคุยกันเรื่องสวัสดิการของรัฐ ก็อาจเดากันไปว่า รัฐสวัสดิการนอร์เวย์สร้างบนรายได้จากน้ำมันหรือ? คำตอบคือ “ไม่ใช่”
รัฐสวัสดิการนอร์เวย์มีมาก่อนที่จะเจอน้ำมันแล้ว และเงินส่วนใหญ่ที่ได้จากน้ำมัน เค้าไม่ได้เอามา "ใช้" แต่เค้าแยกออกมาแล้วเอาไป "ลงทุน" ผ่านหน่วยงานที่เรียกว่า "กองทุนน้ำมัน" หรือ Oil Fund ซึ่งมันคือ "กองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ" ที่ใหญ่ที่สุดในโลก คือ ไปลงทุนสินทรัพย์ทางการเงินสารพัดรูปแบบทั่วโลก เพื่อเก็บความมั่งคั่งไว้ให้คนรุ่นหลัง
พูดง่ายๆ เค้าเปลี่ยนรายได้แทบทั้งหมดจากน้ำมันเป็นเงินทุน และไม่เอาเงินทุนก้อนนี้กองไว้เฉยๆ แต่เอาไปลงทุนให้พอกพูนเผื่อคนรุ่นหลังต้องใช้
ถามว่า "เผื่อใช้" ทำอะไร หลายคนมองว่า Oil Fund มันเป็น "กองทุนความมั่งคังแห่งชาติ" ในแบบที่เป็นบริษัทที่รัฐบาลใช้ในการลงทุนในการเงินแบบ Temasek ของสิงคโปร์ ชื่อทางการของ Oil Fund คือ "กองทุนบำนาญรัฐโลก" ซึ่งอยู่คู่กับ "กองทุนบำนาญรัฐนอร์เวย์" ซึ่งอันหลังคือ กองทุนบำนาญประกันสังคมธรรมดาแบบที่มีในประเทศต่างๆ เลย ซึ่งที่มาของเงินนั้นมาจากเงินที่ประชาชนในระบบประกันสังคมส่งให้ โดยกองทุนจะลงทุนในนอร์เวย์เองเพื่อลดความเสี่ยงต่างๆ
นอร์เวย์น่าจะเป็นไม่กี่ประเทศที่มีกองทุนบำนาญรัฐคู่กัน 2 กอง โดยกองพิเศษที่มาจากรายได้น้ำมันนั้นโดยโครงสร้างจะห้ามรัฐบาลเอาเงินทุนในกองทุนมาใช้โดยเด็ดขาด แต่จะใช้ได้แต่ "รายได้" หรือ "กำไร" ที่มาจากการบริหารกองทุนเท่านั้น ซึ่งถ้าไม่มีเหตุจำเป็นอะไร ก็จะไม่เอามาใช้ แต่ถ้าเกิดเหตุฉุกเฉิน เช่น เกิดโรคระบาด รัฐบาลก็จะเอาเงินส่วนนี้มาใช้ได้สบายๆ แบบไม่ขาดมือ ไม่ต้องไปกู้ยืมเงินมากระตุ้นเศรษฐกิจแบบรัฐบาลส่วนใหญ่
นี่คือ "เรื่องราวปัจจุบัน" ของความร่ำรวยจากน้ำมันของนอร์เวย์ แต่ที่น่าสนคือ บทบาทของ "น้ำมัน" ต่อเศรษฐกิจของนอร์เวย์ ซึ่งไม่ใช่ไม่มีผลใดๆ เลย เพราะ "กองทุนน้ำมัน" แบบที่แยก "ผลกำไรจากธุรกิจน้ำมัน" ออกมาเป็นเงินเข้ากองทุนโดยตรงต่างหากที่เพิ่งตั้งมาเมื่อปี 1990 แต่จริงๆ นอร์เวย์เริ่มขุดน้ำมันมาใช้ตั้งแต่ปี 1971 ดังนั้น จึงมีเรื่องราวก่อนนั้นอยู่ ซึ่งมีผลต่อพัฒนาการของรัฐสวัสดิการนอร์เวย์ด้วย แต่เราอาจต้องย้อนไปพูดถึงเศรษฐกิจของนอร์เวย์เลย
นอร์เวย์ จากชาติแสกนดิเนเวียที่จนที่สุด สู่ชาติที่มั่งคั่ง
เอาเข้าจริงในหมู่ 3 ชาติไวกิ้งสแกนดิเนเวียอย่างเดนมาร์ก สวีเดน และนอร์เวย์ จะมีความจำว่า นอร์เวย์ คือ ชาติชาวประมงจนๆ ซึ่งก็เป็นแบบนั้นจริงๆ ในอดีตนอร์เวย์ คือ ชาติแสกนดิเนเวียที่จนที่สุด และก็เป็นแบบนี้มาจนจบสงครามโลกครั้งที่ 2
นอร์เวย์จนแค่ไหน เอาง่ายๆ ในศตวรรษที่ 19 นอร์เวย์สูญเสียประชากรไปกับการข้ามทะเลในแสวงโชคที่สหรัฐอเมริกา เป็นสัดส่วนเยอะเกือบที่สุดในโลก แบบแพ้แค่ไอร์แลนด์ประเทศเดียว กล่าวคือ ถ้าไม่นับไอร์แลนด์ ก็นอร์เวย์นี่แหละครับที่เปอร์เซ็นต์ของ ประชากรลดลงจากการเดินทางไปสหรัฐอเมริกามากที่สุด นี่สะท้อนว่าการอยู่นอร์เวย์ในกลางศตวรรษที่ 19 อนาคตก็เป็นได้แต่ชาวไร่ชาวนาชาวประมงจนๆ ในโลกอันหนาวเหน็บ ไม่มีความหวังอะไรทั้งนั้น
ตัดภาพมาช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 นอร์เวย์ก็ยัง "จน" อยู่ถ้าเทียบกับเพื่อนบ้าน แต่ความจนตอนนี้คือ เริ่มรวยแล้ว รายได้ต่อหัวของนอร์เวย์เป็นรองสวีเดนและเดนมาร์กจริง แต่เดนมาร์กคือรวยระดับเดียวกับอังกฤษ อเมริกา และเยอรมนีซึ่งเป็นมหาอำนาจ นอร์เวย์ คือ รวยพอๆ กับฝรั่งเศส ซึ่งนั่นคือ รวยกว่าพวกญี่ปุ่นและอิตาลีซะอีก
พูดง่ายๆ ตอนสงครามโลกครั้งที่ 2 นอร์เวย์ไม่ใช่ "ชาติชาวประมงจนๆ" แน่ๆ และเหตุที่เป็นแบบนี้ก็เพราะมี "การปฏิวัติอุตสาหกรรม" ซึ่งเกิดในนอร์เวย์ช่วงครึ่งหลังศตวรรษที่ 19 นอร์เวย์ได้เปรียบมากในการปฏิวัติอุตสาหกรรม เพราะชาตินี้ คือ "มหาอำนาจด้านไฟฟ้าพลังน้ำ" มาแต่แรก ด้วยภูมิประเทศที่เฉพาะ นอร์เวย์สามารถสร้างโรงผลิตไฟฟ้าพลังงานน้ำได้อย่างมหาศาล ประเทศนี้เริ่มใช้ไฟฟ้าพลังน้ำมาตั้งแต่ปลายศตวรรษที่ 19 และการพัฒนาอุตสาหกรรมต่างๆ ก็มีฐานจากไฟฟ้าพลังงานน้ำมาตลอด
ถ้าหันมาดูปัจจุบัน พลังงานไฟฟ้าที่นอร์เวย์ใช้ คือ พลังงานน้ำเกือบหมด หลายคนเข้าใจนี่คือการทำตามกระแสลดโลกร้อน ความจริง คือ ไม่ใช่ นอร์เวย์ใช้พลังงานไฟฟ้าแบบนี้มาเป็นร้อยปีก่อนคนจะพูดเรื่องโลกร้อน และก็คงไม่ต้องอธิบายอะไรมากกว่าพลังงานที่เหลือเฟือแบบนี้ พอมันเอามาแปลงไปเป็นกระบวนการทางอุตสาหกรรม ก็ทำให้ชาติที่มีประชากรน้อยนี้มั่งคั่งอย่างมหาศาลได้ไม่ยาก
สถานการณ์น้ำมันโลกทศวรรษ 1970 นอร์เวย์พลิกวิกฤตเป็นโอกาส
นอร์เวย์รวยมาตั้งแต่ก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 จบ พอสงครามจบ พรรคแรงงานครองอำนาจ ทำการปฏิรูปขยายสวัสดิการต่างๆ ทำให้เกิดการกระจายความมั่งคั่งไปทั่วสังคม นอร์เวย์ก็เลยเป็นรัฐสวัสดิการแบบที่เห็นกันทุกวันนี้ ซึ่งเค้าทำแบบนี้ได้ ก็เพราะรวยพอตัวอยู่แล้วในตอนนั้น
ถ้าจะอธิบายง่ายๆ ในทศวรรษ 1960 ตอนที่นอร์เวย์ขุดเจอน้ำมัน เค้าก็ไม่ใช่ชาติที่ยากจน หรือชาติที่มีรายได้ปานกลางแล้ว แต่คือชาติที่ "รวย" มากๆ เลยแหละ "สวัสดิการสังคม" ก็ดีเยี่ยม และคุณภาพชีวิตรวมๆ ก็สูงมากแล้ว
อ้าว แบบนี้แล้วเจอน้ำมันไปมันช่วยอะไร?
อันนี้ต้องเข้าใจเศรษฐกิจศตวรรษ 1970 คือตลอดทศวรรษ ราคาน้ำมันขึ้นต่อเนื่อง เนื่องจากชาติที่ขายน้ำมันรวมตัวกันขึ้นราคาน้ำมัน ทำให้เกิดภาวะเงินเฟ้อต่อเนื่องทั่วโลก และการจ้างงานก็ไม่ขยายตัว เศรษฐกิจชะงักงันไปทั่ว
ภาวะแบบนี้ปัญหา ภาคธุรกิจมันต้องเพิ่มต้นทุนพลังงานมหาศาล ราคาสินค้าก็ขึ้น แต่ "เงินเดือน" คนขึ้นตามไม่ได้ เพราะต้นทุนส่วนที่ทำให้แพงคือ พลังงาน ดังนั้น "กำลังซื้อ" ผู้คนก็ไม่ได้เพิ่มขึ้น กำลังซื้อเท่าเดิม สินค้าราคาขึ้น ผลก็คือของขายไม่ออก ทำให้เศรษฐกิจซบเซาวนไป และนี่คือสภาพเศรษฐกิจแทบจะทั่วโลกในทศวรรษนี้ โดยมีข้อยกเว้นสำคัญ คือ พวกชาติที่ขายน้ำมัน
ชาติที่มีน้ำมันในมือคือ ชาติกลุ่มเดียวที่เศรษฐกิจโตได้ในทศวรรษ 1970 เพราะช่วงนี้น้ำมันราคาขึ้นมหาศาล ดังนั้น ยิ่งขายน้ำมันยิ่งรวย ซึ่งถ้าสงสัยไปดูตัวเลขรายได้ต่อหัวของคนซาอุดิอาระเบียก็ได้ จะเห็นเลยว่าทศวรรษนี้รายได้ต่อหัวประชากรขึ้นมาแบบโหดมากๆ
การที่มีน้ำมันอยู่ในช่วงที่ "น้ำมันแพง" นี่แหละคือ "ความลับ" ที่ทำให้ชาติที่เป็นรองเดนมาร์กและสวีเดนมาตลอดอย่างนอร์เวย์พลิกมา "รวย" กว่า
ในทศวรรษ 1970 เศรษฐกิจเดนมาร์กและนอร์เวย์ก็จุกๆ ไปกับการขึ้นกระหน่ำของราคาน้ำ ไม่ได้ต่างจากชาติตะวันตกอื่นๆ แต่ชาติที่เพิ่งเจอน้ำมันสดๆ ร้อนๆ อย่างนอร์เวย์ แทบจะเรียกว่าเหมือน "ถูกหวย" ที่เจอน้ำมันปุ๊บ น้ำมันราคาขึ้นพอดี นี่ทำให้นอร์เวย์ไม่ต้องเสียเงินซื้อน้ำมันแพงๆ อย่างเพื่อนบ้าน เท่านั้นยังไม่พอ นอร์เวย์ยังสามารถขายน้ำมันให้เพื่อนบ้านในราคาแพงๆ ตามราคาตลาดโลกได้อีกด้วย
ถ้าใครศึกษาประวัติศาสตร์เศรษฐกิจโลก ก็จะรู้ว่าทศวรรษ 1970 นี่คือ “นรก” ที่ทุกคนจ๋อยกันหมด แต่ทศวรรษ 1980 มาช่วยให้ทุกอย่างกลับมาเฟื่องฟูไปถึงในระดับที่บ้าบอ
สิ่งที่นอร์เวย์เป็นคือ ช่วง 1970 นั้นเศรษฐกิจไม่สะดุดเหมือนชาวบ้าน เพราะมีน้ำมันในมือ ถ้าไปดูอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจ ก็จะเห็นว่านอร์เวย์ที่เคยรายได้ต่อหัวเป็นรองเดนมาร์กและสวีเดนมาตลอด ก็พลิกนำในทศวรรษนี้ และเหตุผลก็ง่ายมาก ก็เพราะสองชาตินี้ไม่มีน้ำมันในครอบครอง แต่นอร์เวย์มีน้ำมันในครอบครองนั่นเอง และมีอย่างมหาศาลด้วย
พอทศวรรษ 1980 เป็นช่วงที่เศรษฐกิจเค้าโตกัน นอร์เวย์ก็โตต่อเนื่อง ซึ่งตอนนี้นอร์เวย์ใช้ความได้เปรียบจากทศวรรษที่ชาวบ้านลำบากกัน รวยนำเดนมาร์กและสวีเดนไปแล้ว และก็โตต่อพรวดๆ พอโตไปเรื่อยๆ ถึงทศวรรษ 1990 รายได้จากน้ำมัน คือ เหลือกินเหลือใช้มากๆ แต่ถ้าเอามาใช้ก็กลัวจะเป็นแบบเวเนซุเอลา เค้าก็เลยสร้างระบบเอารายได้ไปเข้า Oil Fund เพื่อล็อครายได้เอาไว้เป็น "เงินทุน" และอนุญาตให้รัฐบาลเอาแค่ส่วน "กำไร" มาใช้ที่เล่าให้ฟังตอนต้นในที่สุด
ดังนั้น ถ้าถามว่าน้ำมันส่งผลต่อเศรษฐกิจนอร์เวย์มั้ย คือจะบอกไม่ส่งก็ไม่ได้ แต่ถ้าไม่มีน้ำมัน นอร์เวย์ไม่มีทางจะเป็นชาตินอร์ดิกที่รวยที่สุดแบบทุกวันนี้แน่ๆ แต่ก็ต้องไม่ลืมเช่นกันว่า ก่อนจะมีน้ำมัน นอร์เวย์ก็เป็นรัฐสวัสดิการที่มีคุณภาพชีวิตชั้นนำของโลกอยู่แล้ว
แน่นอน ทุกวันนี้นอร์เวย์ก็เอาผลกำไรจากกองทุนน้ำมันมาใช้บ้าง โดยเฉพาะช่วงที่โควิดทำให้เศรษฐกิจโลกซบเซา ซึ่งในระยะยาว คนก็จะประเมินกันว่ารัฐสวัสดิการนอร์เวย์อาจ "เป็นเหมือนเดิมไม่ได้" หลังน้ำมันหมดความสำคัญต่อเศรษฐกิจโลก
ใช่ นอร์เวย์อาจลำบากลงบ้าง แต่นั่นคือความลำบากแบบรายได้ต่อหัวตกจากอันดับ 4 ของโลกมาเป็นอันดับ 7 อะไรแบบนั้น เป็นความลำบากแบบคนรวยมหาศาล มันไม่ใช่ความลำบากแบบคนจน ซึ่งก็คงไม่ต้องไปเทียบอะไรกับเวเนซุเอลาเลย เพราะนอร์เวย์สร้างรัฐสวัสดิการที่เหนือกว่าเวเนซุเอเลาไปไม่รู้กี่ขุมได้ตั้งแต่ตอนที่ประเทศยังไม่พบว่ามีแหล่งน้ำมันเป็นของตัวเองซะด้วยซ้ำ
อ้างอิง
Norway, a Welfare State, Propelled to Riches by Oil
End of oil boom threatens Norway's welfare model
NORWAY
The History of Norwegian Hydropower in 5 Minutes
Estimated pre-Second World War gross domestic product (GDP) per capita of selected countries, territories, and regions in 1938
History of the petroleum industry in Norway
Government Pension Fund of Norway
List of countries by GDP (nominal) per capita
